Uno de los cambios más sensibles que ha tenido lugar, durante las últimas décadas, en el sistema de educación superior (SES) de México es la estructuración del principio de competencia. Este movimiento constituye uno de los ejes de la política educativa vigente en el país -los cuatro ejes restantes son, establecer la evaluación como práctica normal del sistema; promover la expansión del acceso sin menoscabo del mejoramiento de la calidad; atender el precario desarrollo de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y; modificar el sistema de financiamiento- (Kent, 2009). Se puede tomar dicha estrategia educativa como un reflejo de la apuesta del Estado mexicano por la adopción de un modelo de provisión de la educación tipo “mercado” para solucionar las disfunciones que el sistema acumuló durante las décadas previas a los ochenta.
En el marco de los mercados educativos la competencia es el mecanismo responsable de la regulación de la oferta. Siguiendo la línea de pensamiento trazada en la teoría de la elección pública (TEP), el sustento teórico del modelo de los mercados educativos, la mayoría de los promotores del cambio educativo en México, como el entonces Subsecretario de Educación Superior e Investigación Científica, Antonio Gago Huguet (1989), argumentaron que la implantación de la competencia impulsaría el aseguramiento y mejora de la calidad de la educación del SES. Cabe agregar que en la aproximación teórica referida se considera que, no es posible perseguir el interés público desde las instituciones públicas ya que estas son, por definición, ineficientes y; que el mercado es una forma más óptima de organización de los servicios públicos que los sistemas de provisión estatal burocráticos (Verger, Bonal y Zancajo, 2016).
En contraste con estos discursos, en numerosas investigaciones sobre los procesos de modernización de los sistemas obligatorios de América Latina, Estados Unidos y Europa, se ha identificado que la introducción de dinámicas competitivas en el sector educativo no produce necesariamente una mejora del desempeño del sistema; incluso, se han registrado tendencias adversas como producto de tales dinámicas, es el caso, por ejemplo, de la intensificación de la estratificación social de las instituciones educativas, fenómeno que reduce las oportunidades de acceso de los sectores más desfavorecidos al sistema educativo (Waslander y Thrupp, 1995; Woods, Bagley y Glatter, 1998; Zancajo, Bonal y Verger, 2014; Wilson y Carlsen, 2016). Por tanto, es válido cuestionar la pertinencia de la apuesta del Estado por la competencia para corregir las disfunciones del sistema educativo de nuestro país.
Teniendo esto en mente, en el presente texto se persiguen dos objetivos, por una parte, revisar cuáles son los supuestos beneficios de la competencia de acuerdo con la teoría de los mercados educativos (TME). Por otra, analizar algunas evidencias sobre los efectos de la competencia en el contexto educativo de América Latina. Concretamente, revisaré el caso de Chile -el país de la región donde se han ensayado por más tiempo las políticas educativas de signo modernizador- y, algunos de los resultados de mi tesis doctoral sobre el SES de México. Este conjunto de evidencias contradice los argumentos de los promotores de la modernización en México. Desafortunadamente, se han realizado pocas investigaciones sobre los efectos de la competencia en el SES del país, por lo cual, se disponen de pocas evidencias para el análisis de los saldos de esta iniciativa.
La teoría de la elección pública (TEP) y la teoría de los mercados educativos (TME)
La base teórica del modelo de mercado educativo reside en la TEP, una rama de la corriente económica neoliberal orientada al análisis de las decisiones y políticas públicas. Básicamente, la TEP consiste en la aplicación de los principios y métodos de la teoría económica neoclásica a la ciencia política (Zancajo, 2017). La aplicación de los principios de la TEP en la esfera educativa se conoce frecuentemente como TME (Lubienski, 2006). Los orígenes de la aplicación de los principios neoliberales en el ámbito educativo se encuentran en el texto de Friedman “Capitalism and Freedom”, donde el autor planteó, esencialmente, la necesidad de buscar nuevas alternativas a la provisión estatal de educación, proceso que denominó como “desnacionalización” de la educación -principalmente, su propuesta se enfoca al nivel educativo básico-. Sucintamente, la propuesta de Friedman comporta tres cambios sustantivos en los sistemas educativos nacionales, a saber (Zancajo, 2017):
1) Provisión: las empresas privadas, con ánimo de lucro o no, deben ser las responsables de la prestación de los servicios educativos. 2) Regulación: la intervención del Estado en el sector educativo debe limitarse a la supervisión de las escuelas para garantizar el cumplimiento de una serie de estándares mínimos; esta propuesta implica la concreción de un nuevo paradigma de intervención estatal, el “Estado auditor”. 3) Financiación: el Estado debe seguir financiando la educación básica para garantizar los principios de equidad y cohesión social.
El texto de Chubb y Moe, “Politics, Markets and America’s Schools” es otro de los referentes nodales sobre los principios de la TME. Este trabajo defiende la tesis de que las escuelas del sector privado son intrínsecamente superiores, en cuanto a su eficacia, a las escuelas gestionadas por el sector público; consecuentemente, los autores consideran que el mercado educativo es un modelo que permite superar las ineficacias de los sistemas burocráticos, debido a que, a diferencia de estos, el mercado sí logra activar una serie de incentivos que aseguran el buen rendimiento de la oferta educativa (Verger, Bonal y Zancajo, 2016).
En resumen, desde la perspectiva de la TME, la competencia es el mecanismo regulador del desempeño del mercado. Su impacto sobre el sistema educativo puede analizarse desde dos perspectivas, macro y micro. La primera comporta el análisis de la capacidad de regulación, por parte del mercado, de los proveedores educativos. Desde esta perspectiva, la competencia, en tanto dispositivo regulador, es responsable de la configuración de las opciones, los incentivos y los constreñimientos bajo los cuales operan los actores. En otras palabras, la competencia es el mecanismo de mercado que determina el conjunto de incentivos y castigos que enfrentarán los actores educativos en la consecución de sus intereses.
La segunda, por su parte, conlleva el análisis micro sociológico de las interacciones competitivas entre proveedores. En este sentido, la competencia puede referirse “como las relaciones de interacción entre las escuelas vinculadas a su deseo de obtener los recursos codiciados y escasos” (Van Zanten, 2009:86). De acuerdo con esta lógica, entre los centros educativos existe un complejo entramado de relaciones de interdependencia, de tal forma que, cada centro inmerso en el mercado educativo es afectado por las acciones del resto, ya sea directa o indirectamente.
La densidad de la interdependencia entre los centros educativos depende del tipo de competencia que prevalezca entre ellos. De acuerdo con Gewirtz et al. (1995), existen dos tipos de competencia; la competencia de primer orden tiene lugar en el entorno competitivo donde los proveedores compiten indistintamente por el total de alumnos disponible en el mercado educativo local, es decir, sin mediación alguna de decisiones o estrategias conscientes de selección de la matrícula. Este tipo de competencia se funda en el supuesto de que en los mercados educativos los recursos de cada centro se asignan en función del número de estudiantes matriculados. La competencia de segundo orden, en cambio, refiere una actividad focalizada, en otras palabras, la competencia por alumnos con determinadas características, ya sea su nivel socioeconómico, su rendimiento o su comportamiento. En la medida en que las características del alumnado condicionan las circunstancias en que los proveedores realizan sus funciones educativas, las instituciones competirán para atraer a aquellos estudiantes que les resulten más favorables (Zancajo, Bonal y Verger, 2014).
En los mercados educativos -o entornos competitivos-, las relaciones entre la oferta -proveedores- y demanda -familias- están determinadas por tres grandes factores: las regulaciones nacionales, las características específicas del sistema educativo y las particularidades locales. Por tanto, el funcionamiento del mercado educativo no sólo es dependiente de la política educativa nacional, también está marcado por las especificidades del espacio geográfico que ocupa. Consecuentemente, el tipo de respuesta de los proveedores ante las presiones competitivas deviene también de la posición que cada uno de ellos ocupa en la jerarquía local, la cual se define como la clasificación de las escuelas de acuerdo a criterios concretos o valores sociales. Estos criterios pueden ser académicos, educativos o relativos a la composición social de los estudiantes.
La TME considera que todos los proveedores educativos responderán de la misma forma a las presiones competitivas; las principales respuestas previstas por esta orientación teórica son dos:
1) Se espera que las escuelas mejoren la calidad de la educación que ofrecen para atraer a la demanda. Se estima que el producto agregado de este tipo de comportamiento será la mejora de la eficacia del sistema educativo en su conjunto. 2) Complementariamente, se espera que aquellas instituciones educativas que no sean capaces de ofrecer un servicio educativo de calidad se vean obligadas a abandonar el mercado, de esta forma, se establecerá una suerte de círculo virtuoso que propiciará la mejora continua de los sistemas educativos nacionales.
En resumen, los principales beneficios de la competencia entre los proveedores de los sistemas educativos -de acuerdo con la TEP- son, básicamente, tres, incrementar los resultados agregados del sistema educativo, promover la diversificación de la oferta -segmentación horizontal- y, generar una mayor innovación. En el caso de México, los defensores de la modernización educativa han utilizado frecuentemente el concepto de “calidad de la educación”, como el gran “objetivo/producto” de la dinámica competitiva entre instituciones. No obstante, al día de hoy, se sabe relativamente poco sobre los efectos “reales” de la dinámica referida en el SES.
Hay que cambiar, pero no necesariamente en la dirección que se nos indica
La coyuntura conformada durante la década de los setenta y principios de los ochenta por la crisis del sistema educativo, el colapso del modelo industrial de sustitución de importaciones (ISI), la crisis de la deuda y la urgencia de reformar la administración pública creó las condiciones para la transición del modelo de provisión burocrático a una modalidad de mercado educativo. Los defensores de la TME en México aprovecharon esta ventana para insistir en la urgencia del cambio. El estado mexicano, presionado, por una parte, por los compromisos de la política de austeridad que le impusieron sus acreedores globales y, por otra, por la demanda de mayores oportunidades de acceso a la educación por parte de las familias, encontraron en la lógica de modernización, es decir, en la posibilidad de descargar la responsabilidad de la expansión del sistema educativo en los proveedores privados, una oportunidad para satisfacer tales demandas (Cruz, 2017).
El diagnóstico elaborado por los autores de la TME sobre las crisis de los sistemas educativos de Reino Unido y USA no obstante, las evidentes diferencias, logra explicar en buena medida, algunos de los problemas nodales de la provisión burocrática en México; de acuerdo con estos trabajos, en el centro de ambas crisis subyacen tres grandes problemas, a saber:
1) La inexistencia de un sistema de incentivos que motive a las instituciones educativas a satisfacer las preferencias de los consumidores. La ausencia de ese sistema es una consecuencia directa del control estatal y de la financiación no condicionada a la demanda. Desde la perspectiva de la TME, la ausencia de beneficios o de la posibilidad de pérdidas explica por qué los administradores de estas instituciones tienden a mantener comportamientos conservadores o simplemente, de supervivencia.
2) La emergencia del fenómeno denominado “captura del proveedor”; refiere que las instituciones educativas del Estado son susceptibles de ser capturadas o influenciadas por grupos de interés compuestos por actores influyentes con la capacidad de organización suficiente para conseguir que la gestión gubernamental responda prioritariamente a sus intereses, dejando en un segundo plano la satisfacción de las necesidades de los consumidores. Para Chubb y Moe (1990) los sindicatos de profesores constituyen el principal grupo de interés en el ámbito de a educación, el cual, ha logrado capturar al sistema burocrático en aras de su propio beneficio.
3) La uniformidad y estandarización de los sistemas burocráticos de provisión. La TME considera que el monopolio del Estado sobre el servicio educativo no incentiva la innovación educativa, necesaria para propiciar la adaptación de la oferta educativa a las necesidades de estudiantes y familias.
Si bien, el diagnóstico anterior explica por qué era necesario buscar una alternativa a la provisión burocrática, esto no implica que el modelo de mercado sea la única o la mejor opción disponible. De hecho, se estima que los tres síntomas diagnosticados persisten de una u otra forma en las diferentes modalidades de mercado. Incluso, existen evidencias de que los modelos de mercado generan otro tipo de disfunciones como la vulneración de la capacidad de los sistemas educativos para asegurar la equidad de acceso. Por tanto, después de poco más de tres décadas de políticas de modernización educativa en México es necesario analizar sus saldos para determinar si debemos continuar o no, por el mismo camino.
Los efectos de la competencia en el sector educativo, los casos de Chile y México
Las evidencias disponibles sobre el funcionamiento de los mercados educativos, sobre todo, en los sistemas obligatorios, no respaldan los supuestos de la TME en relación con los beneficios de la competencia. En esta última sección analizaré brevemente los resultados de una investigación sobre el caso chileno (Zancajo, Bonal y Verger, 2014; Verger, Bonal y Zancajo, 2016), donde se comprueba, por un parte, que los supuestos anteriores no se verifican en el sistema analizado; por otra, que, los proveedores educativos, en la práctica, tienden a describir una serie de respuestas imprevistas que desvirtúan el funcionamiento de los mercados educativos. Por último, comentaré algunos de los hallazgos de mi tesis doctoral, los cuales sugieren, como en el caso de Chile, la existencia de una serie de respuestas imprevistas, por parte de los proveedores, que propician la estratificación de la oferta educativa.
Chile es el país del mundo que ha adoptado políticas de cuasi mercado educativo por más tiempo y con mayor intensidad. La estructuración de la competencia se llevó a cabo mediante la implantación del sistema de vouchers para regular la demanda educativa -Ley de Financiamiento Compartido de 1993-. Dos rasgos distintivos del sistema educativo chileno que destaca el estudio analizado son, el extendido uso de la selección por parte de los centros -por ejemplo, en el 2007, alrededor del 30% de los estudiantes había pasado por algún proceso de selección- y; la estructuración del principio de elección a través del Sistema de Medición de la Calidad en Educación -SIMCE-, un sistema de evaluación nacional diseñado para orientar la elección de centro de las familias.
Las evidencias sobre las dinámicas competitivas en Chile, puntualmente, en la ciudad de Valparaíso, señalan que la competencia se da en una intensidad y en términos muy diferentes a los que predice la TEP. Algunas de los hallazgos más relevantes del estudio son los siguientes (Zancajo, Bonal y Verger, 2014; Verger, Bonal y Zancajo, 2016):
1) Por lo general, la competencia no genera incentivos para una mejora de la calidad en sentido abstracto, sino que genera más bien incentivos para encontrar y atraer a los mejores estudiantes. En este sentido, el precio de las cuotas escolares forma parte de esta estrategia de selección deliberada, por tanto, no refleja necesariamente el valor real de los servicios ofrecidos. Dicha estrategia también se emplea para excluir a los estudiantes procedentes de segmentos sociales no deseados.
2) Las reglas del mercado tienden a generar más segmentación vertical -diferenciación de las escuelas en función de la composición social de los estudiantes- que horizontal -según la TME, con el objetivo de adaptarse a las preferencias de las familias, las escuelas innovarán y se diversificarán en función de su oferta educativa-. La segmentación vertical, a su vez, altera e incluso bloquea la posibilidad de que se dé la diversificación horizontal. De acuerdo con el estudio cuando la segmentación vertical prevalece, existen menos posibilidades de que las escuelas innoven o respondan a las demandas de nuevos clientes; las escuelas, habitualmente, optan por definir y racionalizar su proyecto educativo en función de los nichos de mercado disponibles, o como una reacción a su contexto socioeconómico más inmediato.
3) Las escuelas privadas no son necesariamente los principales motores de innovación educativa. En la práctica la dinámica competitiva presiona a las escuelas para innovar en materia de marketing y branding pero no necesariamente en aspectos substantivos. Esto da lugar a procesos de diferenciación basados en elementos de carácter simbólico que no necesariamente se traducen en cambios de carácter pedagógico o curricular, el tipo de cambios que se relacionan más con los procesos de diversificación educativa.
4) Las reglas del mercado promueven la estandarización educativa más que la diversificación por tres razones: En primer lugar, muchas escuelas pretenden ser competitivas a través de la emulación de las instituciones más prestigiosas, por lo cual, terminan por ofrecer un plan de estudios tradicional y academicista. En segundo lugar, los exámenes externos en lugar de promover la competencia, impulsan la estandarización de los procesos educativos y presionan hacia la uniformidad curricular. Por último, en contextos de financiación competitiva de los centros, las escuelas que experimentan un exceso de demanda y/o que tienen buenos resultados en los rankings escolares, aunque cuentan con los recursos necesarios para financiar la innovación tienen pocos incentivos para innovar, ya que les va suficientemente bien con la situación vigente. En cambio, las escuelas que tienen mayor necesidad de innovar, porque tienen poca demanda, no cuentan con las mejores condiciones para hacerlo.
5) Otra razón por la que los mercados educativos no favorecen la innovación reside en el hecho de que la dinámica competitiva conduce a las escuelas a invertir una gran cantidad de tiempo y recursos en promover sus servicios externamente, dejando de lado la innovación educativa.
6) En un contexto de elevada selección escolar, la capacidad de elección se transfiere del usuario al proveedor, dejando sin efecto los hipotéticos beneficios de la posibilidad de elegir por parte del consumidor.
En breve, el caso de Chile muestra cómo las respuestas de los proveedores educativos están condicionadas por un gran número de factores -como su posición en la jerarquía local o la composición social de los estudiantes- que pueden minimizar y/o alterar el efecto previsto de las reglas del mercado.
En el caso de México, la introducción de los principios de mercado -competencia y elección- en el sistema educativo nacional, tuvo lugar a finales de la década de los ochenta, mediante la puesta en marcha del Programa para la Modernización Educativa 1989-1994. Particularmente, llama la atención el proceso de operación de los cambios, en lugar de recurrir a un proceso de reforma constitucional, el Estado optó por la instrumentación de numerosos programas de financiación extraordinaria para activar el proceso de liberalización del sistema. El estandarte de todos estos cambios ha sido, hasta ahora, la mejora y aseguramiento de la calidad.
En el SES, si bien no se encontraron evidencias contundentes de una mejora de la calidad, a raíz de la implantación de las nuevas políticas pro mercado, tal como se prometía en el discurso oficial, se identificaron una serie de fenómenos que constatan la existencia de una tendencia de mercantilización del nivel superior, entre ellos (Cruz, 2017):
1) Desde la implantación de las políticas de modernización a la fecha, se ha registrado un crecimiento exponencial del sector de educación privado. Así, el número de instituciones privadas de educación superior (IPES) pasó de 135 en 1979 a 1,476 en 2008. De igual forma, se registró un crecimiento sin precedente de la matrícula de este sector, la cual, ascendía a poco más del 30% en el 2016.
2) La implantación de la estrategia de modernización vino acompañada por una notable contención del gasto público en educación. De 1980 al 2010, dicho gasto se ubicó en un nivel por debajo del 7% del PIB. Las caídas más severas se registraron en el 90 y el 97, donde el gastó se colocó en un nivel inferior al 5%.
3) Las evidencias de los incisos 1) y 2) sustentan la idea de que el Estado ha optado por descargar la responsabilidad de la expansión del sistema en los proveedores privados. Esta situación explica los esfuerzos del Estado mexicano por abrir el sistema a la iniciativa privada.
4) La dinámica competitiva del SES ha dado lugar, al igual que en el caso de Chile, a una prevalencia de la segmentación vertical sobre la segmentación horizontal. Básicamente, se registró la partición del sistema en cinco estratos de proveedores con un rendimiento desigual.
5) Se estima que el principal componente de la estrategia de selección de las IPES es el precio. La jerarquía resultante -del sector privado- se caracteriza por la existencia de desequilibrios muy pronunciados entre sus componentes en relación con sus estrategias de tarificación. Así, en los casos más extremos se puede encontrar una diferencia de precios entre las universidades más económicas, dirigidas a los alumnos de menor poder adquisitivo y, las universidades de élite, para las clases altas, de poco más del 1,000%.
6) A diferencia de lo previsto por la TME, las presiones del mercado en el SES de México, han fomentado el crecimiento de dos bloques de proveedores con un desempeño deficiente. Se trata de instituciones muy pequeñas, con menos de 100 y 300 alumnos respectivamente, caracterizados por una dotación de recursos muy limitada y una planta docente poco preparada contratada bajo condiciones de precariedad. En ambos casos, el mercado lejos de propiciar su salida, ha permitido su crecimiento a tasas del 25.8% y 11%, respectivamente, durante el período 2011-2016. Su crecimiento se asocia a la existencia de un nicho considerable de usuarios, con una capacidad de elección limitada, que desea acceder a la educación superior sin importar las carencias del proveedor.
La breve revisión de las evidencias disponibles sobre los efectos de la competencia en los sistemas educativos de Chile -sector secundario- y México -sector superior- ilustra que los modelos de provisión de mercado no logran regular los comportamientos de la oferta según lo previsto en la TME. En la práctica, las respuestas de los proveedores a las dinámicas competitivas están mediadas por múltiples factores, entre los cuales, aquellos asociados al contexto local tienen un peso determinante, tales como la composición social de la población, la jerarquía del mercado local y la estructura de oportunidades político institucionales derivada de la regulación local. Habitualmente, esta combinación de factores incentiva una serie de respuestas imprevistas que tiende a favorecer la segmentación vertical del sistema.
Se trata, por tanto, de una serie de estrategias competitivas que, si bien permite a los proveedores diferenciarse de sus competidores, tienen una incidencia moderada o nula sobre la calidad de la educación que, incluso, llegan a obstaculizar el desenvolvimiento de estrategias de innovación educativa. Estos hallazgos justifican, por una parte, la necesidad de explorar con más profundidad los efectos de la competencia en educación y, en última instancia, de la estrategia de modernización educativa; por otra, la urgencia de sostener el debate sobre la conveniencia de la continuidad de dicha estrategia educativa en México.
Christian Cruz Castro
Referencias
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